برداشته شدن همه تحریم‌های شورای امنیت، چندجانبه و ملی مرتبط با مسأله هسته‌ای بر پایه یک برنامه تنظیمی مورد توافق طرفین که یکی از تعهدات تعیین شده برای ۵+۱ در راه حل نهایی مورد توافق با ایران است، اکنون به یکی از پیچیده‌ترین مسائل مطرح در مذاکرات هسته‌ای با ایران تبدیل شده است. محافل آمریکایی در این باره چه نظری دارند؟
به گزارش ﻣﻬﺮﺳﺘﺎﻥ ﺑﻪ ﻧﻘﻞ اﺯ «تابناک»، سی و پنج سال تحریم آمریکا علیه ایران ـ که پس از تسخیر سفارت آمریکا در سال ۱۳۵۸ آغاز شد و سرانجام بنا بر توافق موقت ژنو در حوزه هسته‌ای متوقف شد ـ مجموعه گسترده‌ای از تحریم‌ها با بهانه‌ها و اهداف اعلامی متفاوت، مراجع تصمیم‌گیری متنوع و سازوکارهای برداشته شدن پیچیده ایجاد کرده که با توجه به تعهد ۵+۱ برای برداشته شدن بخش‌های مربوط به موضوع هسته‌ای در آنها در توافق نهایی با ایران بر پایه یک برنامه تنظیمی، مأموریت پیچیده‌ای برای مذاکره‌کنندگان دو طرف درست کرده است.
در فاصله ادوار چهارم و پنجم مذاکرات هسته‌ای در وین، وقتی که ویلیام برنز برای نخستین بار پس از دیدار کوتاه چند سال پیش با سعید جلیلی، در یک مذاکره علنی و دوجانبه در برابر مذاکره‌کنندگان ایرانی قرار گرفت، شیوه برداشته شدن تحریم‌ها علیه ایران، یکی از اصلی‌ترین موضوعات مورد بحث طرفین اعلام شد.
حضور برنز از این جهت مهم و ضروری دانسته شده است که ایالات متحده به دلیل رهبری غرب در اعمال تحریم‌ها علیه ایران، بازیگر اصلی در برداشته شدن تحریم‌ها نیز خواهد بود و از سوی دیگر، برداشته شدن تحریم‌ها نیز هم با پیچیدگی‌های زمانی و هم با پیچیدگی‌های ساختار سیاسی و تصمیم‌گیری و قانون‌گذاری در آمریکا روبه روست.
تعهد آمریکا به اعمال نشدن تحریم‌های جدید هسته‌ای علیه ایران در زمان اجرای توافق موقت هسته‌ای ژنو بر اساس حدود قدرت قانون دولت و کنگره آمریکا نشان می‌دهد در صحنه داخلی آمریکا نیز دولت تنها مرجع تصمیم‌گیری در این باره نخواهد بود و مواضع کنگره آمریکا نیز تأثیراتی در این روند خواهد داشت. کنگره به عنوان مرجع تصویب بسیاری از تحریم‌های ضد ایرانی، در برداشته شدن این تحریم‌ها نیز قدرت و نفوذ خواهد داشت.
اما مانند دیگر مسائل مطرح در مذاکرات هسته‌ای و از جمله اندازه برنامه هسته‌ای ایران، اقدامات شفافیت‌زا و اعتمادساز و مانند آن، برداشته شدن تحریم‌های ایران نیز علاوه بر بحث در میان دیپلمات‌ها مورد بحث و بررسی محافل فکری متعددی قرار گرفته که بررسی‌های فنی و تکنیکی آنها مورد توجه تصمیم‌سازان آمریکایی قرار می‌گیرد.
«کنت کاتزمن» از پژوهشگران مسائل ایران و منطقه که در سرویس پژوهشی کنگره آمریکا مشغول به کار است و دیدگاه هایش مورد توجه کنگره قرار دارد و به سبب انتشار گزارش‌های دوره‌ای از تحریم‌های ایران در سال های اخیر از جمله افراد شناخته در این حوزه است، یکی از این کارشناسان است که به تازگی ایده‌های خود در این باره را در قالب مقاله‌ای در نشستی در شورای آتلانتیک منتشر کرده است.
به باور وی، اشاره به متقابل بودن گام‌های ایران و ۵+۱ در توافق نهایی هسته‌ای به این معنا خواهد بود که ایران نیز می‌داند، برداشته شدن تحریم‌ها بر پایه یک برنامه تنظیمی خواهد بود و یک باره اتفاق نخواهد افتاد. از سوی دیگر، باید به این پرسش نیز پاسخ داده شود کدام یک از تحریم‌ها علیه ایران «مرتبط با مسأله هسته‌ای» دانسته می‌شوند.
از سوی دیگر، تعهد تعیین شده برای غرب در توافق ژنو، برداشته شدن تحریم‌هاست و نه به تعلیق درآوردن آنها، ولی برخی عبارات استفاده شده در این توافق، نشان می‌دهد همگان می دانند دولت آمریکا تنها تصمیم‌گیر در این باره نیست و کنگره آمریکا هم در آن نقشی خواهد داشت. به ادعای کاتزمن، شاید این وضعیت، این احتمال را به وجود آورد که توافق نهایی هسته‌ای دربردارنده تعهد امریکا به تعلیق تحریم‌ها باشد و نه برداشتن آنها!
در این باره باید گفت، تحریم‌های آمریکا علیه ایران یا بر پایه مصوبات کنگره وضع شده‌اند و یا آنکه رئیس جمهور با دستورهای اجرایی خود آنها را بر ایران تحمیل کرده است. ریشه تحریم‌های رئیس جمهور به اختیارات وی بر مبنای قانون اختیارات رئیس جمهور در شرایط اضطراری در حوزه اقتصاد بین‌الملل به نام IEEPA برمی‌گردد که با توجه به آن، بیل کلینتون در سال ۱۹۹۵، ایران را در وضعیت اضطراری قرار داد و هر سال این وضعیت اضطراری تمدید می‌شود و بنابراین رئیس جمهور توانایی صدور دستورهایی را برای تحریم ایران خواهد داشت.
دستورهای اجرایی ۱۳۲۲۴ و ۱۳۳۸۲ که به ترتیب در سال های ۲۰۰۱ و ۲۰۰۵ در دو موضوع تروریسم و اشاعه سلاح‌های کشتار جمعی صادر شده‌اند، باعث کارهایی علیه ایران شده و شامل دیگر کشورها هم می‌شود. این دستورهای اجرایی به صورت قوانین مصوب کنگره در نیامده‌اند و بنابراین می‌توانند با دستور رئیس جمهور تحریم‌های ایران بر اساس آنها توسط دولت آمریکا برداشته شود. البته بخش‌هایی از این دستورهای اجرایی در بعضی قوانین مصوب کنگره مورد اشاره قرار گرفته است.
دستور اجرایی ۱۳۶۲۲ در مورد نخریدن نفت ایران و دستور اجرایی شماره ۱۳۶۴۵ در مورد تحریم‌های مالی علیه ایران از جمله دستورهای اجرایی مخصوص ایران هستند که به دلیل تصویب نشدن در کنگره، قابل لغو توسط رئیس جمهور هستند.
از سوی دیگر، برخی فرامین اجرایی مانند فرمان ۱۲۹۵۹ درباره ممنوعیت تجارت و سرمایه‌گذاری در ایران به دلیل ساز و کار تعیین شده توسط کنگره برای برداشته شدن آنها نمی‌توانند از جانب رئیس جمهور برداشته شوند. فرمان اجرایی شماره ۱۳۵۹۰ برای ممنوعیت کمک به ایران برای تولید محصولات پتروشیمی و دستور اجرایی ۱۳۵۹۹ در مورد بلوکه کردن دارایی‌های بانک مرکزی ایران در آمریکا و تحریم‌های ایران در موضوع خرید فلزات گرانبها طبق فرمان اجرایی ۱۳۶۲۲ نیز با همین وضعیت روبه رو هستند و شرایطی برای برداشته شدن آنها تعیین شده است.
قانون تحریم ایران به نام ISA، چندین مورد بیان شدن در قانون جامع تحریم‌های به نام CISADA و تعیین ایران به عنوان کشور حامی تروریسم از جمله مثالهای اصلی هستند که بر پایه آنها شرایطی برای برداشته شدن تحریم‌ها علیه ایران تعیین شده است.
بنا بر مصوبه کنگره، لغو تحریم‌های مطرح در آن علیه ایران، نیازمند اعلام دولت به کنگره درباره برآورده شدن هر سه شرط زیر است؛
ــ ایران تلاش‌های خود برای طراحی، تولید و به دست آوردن سلاح‌های کشتارجمعی و موشک‌های بالستیک را متوقف کرده است.
ــ ایران از فهرست کشورهای حامی تروریسم خارج شده باشد.
ــ ایران تهدید اساسی برای امنیت ملی آمریکا و متحدانش نیست.
این در حالی است که دولت آمریکا هیچ راهی برای نزدیک شدن به هیچ یک از این سه پیش‌شرط از خود نشان نداده است.
بخش‌هایی از قانون CISADA به مسائل داخلی ایران و موضوع حقوق بشر نیز کشیده شده و پیش‌شرط برداشته شدن این تحریم‌ها، مسائلی از جمله آزادی همه زندانیان رخدادهای سال ۲۰۰۹ و دیگر مسائل مربوط به آن را در بر می‌گیرد.
به باور کاتزمن روشن نیست که آیا این بخش‌های قانون CISADA هم تحریم مرتبط با موضوع هسته‌ای در نظر گرفته می‌شود و در مذاکرات مورد بحث قرار می‌گیرد یا خیر؟!
همان‌گونه که گفته شد، برداشته شدن تحریم‌های اعمال شده علیه ایران بر پایه قانون ISA نیازمند حذف نام ایران از فهرست کشورهای حامی تروریسم است. قرار داشتن نام ایران در این فهرست، مجموعه‌ای گسترده از عواقب را در پی دارد که ممنوعیت کمک اقتصادی به ایران، ممنوعیت صدور سلاح به ایران، ممنوعیت صدور کالاهای با مصرف دوگانه، ضرورت رأی منفی دادن به هر وام نهادهای مالی بین‌المللی به ایران و قطع کمک آمریکا به هر دولتی که به ایران سلاح می‌فروشد و توقف کمک آمریکا به هر برنامه بین‌المللی که در ایران اجرا می‌شود از آن جمله است.
رئیس جمهور آمریکا به شرط همراهی کنگره، توانایی حذف نام یک کشور از فهرست حامیان تروریسم را دارد. برای تحقق چنین امری، رئیس جمهور باید به کنگره نشان دهد که کشور مورد نظر؛
ــ در شش ماه پیش از آن کاری برای حمایت از تروریسم انجام نداده است.
ــ به آمریکا تضمین داده باشد که در آینده کاری در حمایت از تروریسم انجام نخواهد داد.
پایان تحریم‌ها از مسیر انقضای دوره قانونی آنها
برخی از قوانین تحریمی علیه ایران دارای یک مهلت انقضای معین در خود آن قانون بوده است؛ برای نمونه، قانون ISA در آغاز بنا بود که پنج سال پس از تصویب آن (ماه اوت ۲۰۰۱) منقضی شود ولی با دو بار تمدید کنگره، زمان انقضای کنونی آن آخرین روز سال ۲۰۱۶ است. اگر دولت آمریکا، این راه را انتخاب کند نیازی به برآورده شدن شرایط مطرح پیشین نیست. در این شرایط، رئیس جمهور اختیار قانونی وتو رأی احتمالی کنگره برای تمدید قانون تحریم ایران به نام ISA را دارد و پافشاری کنگره به تمدید تحریم و نادیده گرفتن وتو رئیس جمهور نیازمند رأی دو سوم است.
اختیار رئیس جمهور آمریکا برای تعلیق یا عدم اجرای قوانین تحریمی
رئیس جمهور آمریکا با اختیار تعیین طرف‌های مشمول تحریم، توانایی اجرا کردن یا نکردن برخی از تحریم‌ها را دارد. این نیز یک مکانیزم تعلیق اجرای تحریم‌ها و نه یک روش برای برداشتن آنهاست.
قانون عدم اشاعه هسته‌ای ایران، کره شمالی و سوریه به نام INKSNA، قانون عدم اشاعه ایران و عراق مصوب ۱۹۹۲، و قانون تحریم علیه ایران به نام ISA از جمله این قوانین هستند.
اعمال نشدن تحریم‌ها از راه استثنا قائل شدن
چندین قانون تحریم‌های آمریکا دارای شرایطی است که بر پایه آنها، رئیس جمهور اختیار استثنا کردن شرکت‌ها و کشورهای خارجی از تحریم‌ها را دارد. این امکان در صورتی ممکن است که رئیس جمهور گواهی دهد این طرف‌ها با اهداف آمریکا همراه هستند. از این طریق نیز برخی از تحریم‌های علیه ایران قابل تسهیل هستند.
بخش ۱۲۴۵ از قانون بودجه دفاعی ۲۰۱۲ آمریکا به رئیس‌جمهور اختیار داده که در حوزه واردات نفت از ایران چنین استثنایی را برای کشورهایی که واردات خود از ایران را به مقدار چشمگیری کاهش داده‌اند، اعمال کند.
قانون تحریم‌های ایران به نام ISA و نیز قانون INKSNA دارای شرایط مشابهی هستند.
تعلیق اجرای تحریم‌ها از طریق اختیار نادیده گرفتن بخشی از مصوبات کنگره (waive)
اصل تفکیک قوا و برتری داشتن رئیس جمهور در سیاست خارجی، این امکان را پدید آورده که رئیس‌جمهور بخشی از قوانین تحریمی را نادیده بگیرد. اوباما از همین اختیار در قالب قوانین ISA، قانون کاهش تهدید ایران، IFCA و بخش ۱۲۴۵ قانون دفاعی سال ۲۰۱۲ استفاده کرد تا تخفیف‌ها در تحریم‌های متعهد شده در توافق موقت ژنو را اجرایی کند.
در مواردی که رئیس جمهور اختیار پایان دادن تحریم‌ها را نداشته باشد یا آنکه کنگره در این مسیر با رئیس جمهور همراهی نکند، رئیس‌جمهور می‌تواند از همین اختیار برای اجرایی کردن تعهدات خود در حوزه تحریم‌ها بهره گیرد.
در حوزه صدور نفت که قطعا باید در توافق جامع هسته‌ای با ایران گنجانده شود، رئیس‌جمهور می‌تواند با اختیارات موجود در بخش ۱۲۴۵ و بودجه دفاعی سال ۲۰۱۲ توانایی این را دارد که برای دوره زمانی ۱۲۰ روزه، چنین روشی را برای اجرا نشدن تحریم‌های نفتی در نظر بگیرد. این دوره‌های زمانی ۱۲۰ روزه محدودیت تکرار هم ندارد.
دسترسی ایران به منابع ارزی خود،که بنا بر همین قانون محدود شده و محدودیت‌های آن از فوریه ۲۰۱۳ اجرایی شد، با همین روش قابل تسهیل خواهد بود.
تحریم‌های بانکی و تجاری اعمال شده علیه ایران بر اساس بخش ۱۰۴ قانون CISADA نیز با همین روش، امکان تسهیل دارد که البته مشروط به نظر وزیر خزانه‌داری آمریکا درباره ضرورت چنین کاری برای منافع ملی آمریکا و نیز ازائه گزارش به کنگره در توضیح این امر است.
قانون تحریم‌های ایران ISA ، حضور ایران در فهرست کشورهای حامی تروریسم و نیز قوانین تحریمی مرتبط با مسأله عدم اشاعه نیز اختیارات مشابهی را برای رئیس جمهور قائل شده است.
هرچند این پیچیدگی‌های فوق قابل توجه است، دیدگاه مذاکره‌کنندگان ایرانی این است که برداشته شدن همه تحریم‌ها، تعهد دولت آمریکا به عنوان یک دولت است و مسائل داخلی آمریکا ربطی به طرف ایرانی ندارد. آمریکا در توافق ژنو تعهدی داده که فارغ از مسائل داخلی این کشور، باید به آن عمل کند.
